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Leggi e tributi. La chimera della certezza del diritto

di Enrico De Mita

La certezza del diritto nella materia tributaria è un’aspirazione diffusa (ricorre spesso nella titolazione delle leggi) ma viene intesa in modo improprio. Si pensa che le leggi tributarie debbano essere scritte in modo tale che l’interpretazione di esse sia certa, cioè automatica. Ma lette in astratto le leggi non vogliono dir niente e solo in presenza dei fatti esprimono il loro significato: la realtà è più forte della fantasia. L’interpretazione delle leggi, anche di quelle «a fattispecie esclusiva», è ineliminabile. La funzione creatrice della giurisprudenza, specie quella della Cassazione, nei limiti della correttezza ermeneutica (il rispetto degli stampi giuridici) non può essere eliminata. Allora che cosa vuol dire certezza del diritto? Per rispondere bisogna preliminarmente ricordare com’è la produzione legislativa in Italia. Abbiamo un’emanazione di leggi a getto continuo e la confusione creata nel nostro Paese non è stata mai abbastanza rilevata.

L’ordinamento tributario è incerto e confuso. La certezza del diritto vuol dire prima di tutto chiarezza e conoscibilità delle leggi, che non è possibile di fronte a una situazione in cui abbiamo: il susseguirsi a breve distanza di norme che modificano le precedenti; una scadente tecnica legislativa in dispregio allo Statuto dei diritti del contribuente; il mancato coordinamento fra le norme; la retroattività di alcune leggi tributarie anche nella forma della interpretazione autentica; un eccessivo numero di circolari che forniscono un’interpretazione parallela e con la quale funzionari e giudici debbono fare i conti.

A questo proposito, è utile riportare il pensiero del Fondo monetario internazionale: «L’agenzia delle Entrate non può fare norme interpretative. Il suo ruolo è di una macchina amministrativa che deve attuare le leggi e non interpretarle. Le sue circolari devono essere applicative ma non addentrarsi a dare un senso alla norma di legge, che compete al ministero dell’Economia».

Da ultimo, la situazione fin qui descritta porta all’impossibilità di assicurare ai funzionari e ai contribuenti il tempo necessario per assimilare le disposizioni che sono chiamati ad applicare.

La crisi del diritto tributario non è altro che un aspetto della crisi del principio di legalità. Le leggi, specie quelle dirette a combattere l’evasione, vengono fatte dall’amministrazione con regole che sono per lo più un inasprimento della tassazione esistente. Ma c’è un vizio culturale dell’amministrazione, di interpretare in un solo senso la legge, mentre compito dell’amministrazione è di giustizia e di imparzialità.

C’è poi un altro profilo. La modifica delle procedure in funzione del gettito: intendiamo il raddoppio dei termini e la modifica delle disposizioni in tema di esecuzione, solo in funzione del gettito. Se dal punto di vista del diritto sostanziale il fiscalismo si esprime nell’arbitrio del metodo casistico, nel campo delle regole applicative (accertamento, riscossione, processo) il fiscalismo si esprime non solo nella compressione delle regole del diritto comune, ma nella distorsione delle stesse regole del diritto tributario.

Gli istituti del diritto tributario, se vogliono realizzare un rapporto di fiducia tra cittadino e amministrazione, debbono essere tendenzialmente stabili affinché vi sia da parte del contribuente una sorta di assuefazione ai comportamenti dovuti. Solo con questa impostazione è possibile una codificazione che viene invocata anche dagli osservatori privati.

C’è bisogno di una legge generale tributaria. La dichiarazione, l’avviso, gli atti della riscossione, il potere di sospendere, la legittimazione al rimborso, la responsabilità degli eredi sono tutti istituti che vanno definiti una volta per tutte, non possono essere discipline contingenti che nascono solo dall’esigenza del gettito.

Di fronte all’evasione l’amministrazione si illude se pensa di poterla combattere con questi accorgimenti impropri. In Italia si hanno troppe leggi complicate e dall’altra una troppo facile evasione. Lo Stato cerca di determinare con troppa precisione fino al centesimo il reddito del contribuente; ma le leggi forti sono difficili da applicare. Meglio stabilire dei criteri generali e poi vedere se il contribuente vi si adegua o no.

In conclusione, la certezza del diritto vuol dire chiarezza dell’ordinamento, ripugnanza della nuova regola adottata coi fatti, senza abrogazione formale della regola precedente, senza ricezione espressa nell’ordinamento esistente.

Il diritto ha soprattutto il compito di garantire l’uniformità dei comportamenti sociali, rendendo possibile la previsione della valutazione futura e introducendo così nel processo economico un momento di alto valore costituito dalla sicurezza.

da Il Sole 24 Ore del 23.01.2017

 

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