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Commenti. Perché servono le regole di bilancio UE

di Massimo Bordignon

In un articolo recente su questo giornale, Gustavo Piga riassume efficacemente le critiche che si sentono spesso avanzare nei confronti del sistema di sorveglianza fiscale europeo. L’argomento è il seguente. Regole fiscali in un’Unione monetaria sono sensate se c’è un governo centrale che può indebitarsi per sostenere il ciclo; in tal caso, si può imporre agli stati membri di mantenere un bilancio in pareggio. Se non c’è, ogni Paese dovrebbe essere libero di fare quello che gli pare, anche indebitandosi se lo ritiene necessario. Se sbaglia, fatti suoi. I mercati lo puniranno con tassi di interesse più alti, fino al limite di condurre a una ristrutturazione del debito, così come successo al Tennessee alla metà dell’800, l’esempio usato dall’autore.

Naturalmente, perché le cose funzionino, è importante che i sottoscrittori dei titoli pubblici nazionali non nutrano aspettative di salvataggio (bailing out) da parte degli altri Paesi. Deve essere cioè chiaro a tutti che se un Paese fa sciocchezze, i costi ricadranno solo sui sottoscrittori dei suoi titoli di debito e in ultima analisi su suoi cittadini, non su altri membri della federazione. La conclusione è che le aspettative di bailing out vanno eliminate e le regole fiscali europee abolite.

Si tratta di argomenti che meritano di essere discussi, non fosse altro perché esprimono concetti che in modo molto più confuso emergono anche dalle affermazioni dei nostri attuali governanti. “Padroni a casa nostra” significa anche padroni di fare quello che ci pare anche per quanto riguarda il bilancio pubblico. Che ci stanno allora a fare le regole europee? E perché mai affidarsi a delle regole fiscali, piuttosto che semplicemente alla disciplina di mercato?

Cominciamo dal primo punto. Una ragione per avere regole fiscali comuni per i Paesi euro è che l’unione monetaria stessa genera forti e crescenti interdipendenze tra i diversi Paesi. Di conseguenza, una crisi delle finanze pubbliche in un Paese contagia anche gli altri. Lo si è visto durante la crisi del 2011; se un Paese euro incontra difficoltà a rifinanziare il proprio debito, questo fallimento si estende attraverso l’integrazione dei sistemi finanziari e bancari anche agli altri Paesi dell’area, o almeno a quelli più deboli tramite fenomeni di blocco improvviso nei movimenti dei capitali. E non possiamo rinunciare alla mobilità dei capitali o all’integrazione dei mercati finanziari perché questo è appunto uno dei principali vantaggi di avere un’unione monetaria.

Ma perché usare delle regole invece che semplicemente affidarsi al mercato? La risposta è che i mercati finanziari sono quello che sono, affetti cioè da equilibri multipli, aspettative che si auto-alimentano e rapidi capovolgimenti nelle valutazioni. Le cose vanno benissimo, finché non vanno improvvisamente malissimo. Il tipo di controllo esercitato dai mercati finanziari sulle finanze pubbliche è cioè discontinuo e a balzi, piuttosto che continuo e costante. Non che i mercati non servano, ma affidarsi solo a loro è pericoloso. Una crisi di liquidità si può facilmente trasformare in una crisi di sostenibilità, soprattutto in Paesi che per loro scelta hanno rinunciato ad avere una propria banca centrale che possa agire da prestatore di ultima istanza.

Proprio la realizzazione di questi problemi, a seguito della crisi esistenziale del 2011-12, ha condotto i Paesi dell’area euro a introdurre lo European stability mechanism (Esm) e a fare i primi passi verso l’Unione bancaria. L’Esm in particolare offre prestiti a tassi agevolati ai Paesi euro che hanno perso l’accesso ai mercati finanziari in cambio di programmi di aggiustamento, eventualmente anche con il sostegno della Bce tramite le Omt, cioè l’acquisto diretto di titoli di stato. Ma l’esistenza stessa dell’Esm e delle Omt e domani di una completa Unione bancaria, crea delle aspettative di bailing out. Si può cercare di limitarle, con le varie forme di condizionalità imposte all’accesso all’Esm, una fissazione dei Paesi nordici, ma in qualche misura queste aspettative sono connaturate all’esistenza stessa di un’unione monetaria.

Naturalmente, se interdipendenze e aspettative di bailing out possono giustificare l’esistenza di regole fiscali, non necessariamente giustificano il modo con cui queste vengono applicate nel contesto europeo. È vero che le regole europee hanno molti difetti e una discussione su come riformarle ci porterebbe lontano. Ma anche così non si può dire che non consentano a un Paese di indebitarsi per sostenere il ciclo; il fatto che siano formulate in termini strutturali serve appunto a questo. E le varie forme di flessibilità introdotte offrono già ampi spazi per incentivare spese più produttive. Per esempio, è probabile che l’atteggiamento delle autorità europee nei confronti dell’Italia sarebbe stato diverso se, come desiderato da Gustavo Piga, il deficit addizionale creato con le manovra dell’anno scorso fosse stato destinato a investimenti produttivi piuttosto che a sostenere la spesa corrente. Anche se per un Paese fragile come l’Italia accumulare ancora più deficit può comunque essere pericoloso, perché gli impatti negativi sui mercati finanziari possono più che controbilanciare gli effetti positivi delle maggiori spese.

Tutto bene, allora? Certo che no. L’Unione monetaria manca sicuramente di un meccanismo macroeconomico di stabilizzazione del ciclo; le regole possono vincolare un Paese a spendere di meno, ma non costringere un altro a spendere di più anche se fosse necessario per la stabilità dell’area. Per superare il problema è importante costruire un bilancio per l’area euro, a cominciare da forme più semplici di co-assicurazione tra Paesi contro shock asimmetrici. Ma qui il dibattito non è all’anno zero e di questo si discute accanitamente in Europa; ed è un errore grave da parte del governo italiano essersi auto-escluso dalla discussione per perseguire una difesa, in realtà solo apparente, della sovranità nazionale.

 L’autore è uno dei cinque membri

dello European fiscal board, un organismo indipendente di consulenza

alla commissione Ue sull’applicazione della fiscal surveillance

 da Il Sole 24 Ore del 21.06.2019

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